.
Por PAULO NOGUEIRA BATISTA JR
Hoje, vou escrever primordialmente para
economistas, mas espero que o texto seja acessível, ao menos em parte,
também para outros. Quero tratar de uma controvérsia entre os
economistas heterodoxos. São basicamente dois grupos. De um lado da
controvérsia, os mais tradicionais, para quem os déficits e a dívida
pública são preocupações relevantes. De outro, os mais inovadores e
extremistas, para quem isso não passa, essencialmente, de um mito
ortodoxo, derivado de uma má compreensão da economia. O primeiro grupo é
constituído de keynesianos convencionais. O segundo é influenciado pela
Teoria Monetária Moderna, que surgiu há alguns anos nos EUA e teve
grande repercussão lá e em outros países. A controvérsia é complexa; não
vou abordar senão alguns de seus aspectos.
Uma advertência preliminar
Antes de entrar no assunto, uma breve
advertência. Trata-se, leitor, de uma briga dentro da mesma família. Bem
sei que essas brigas tendem a ser as piores, podendo tornar-se
realmente fratricidas. Por isso mesmo, cabe moderar os ânimos. Tanto
mais que a economia está longe, muito longe de ser uma ciência exata.
Nem sei se existe alguma ciência “exata”. Seja como for, a verdade é que
a economia prima por inexatidão. Nós, economistas, não temos, a rigor,
certeza de nada. Von Mises chegou a dizer, tongue in cheek, que a única coisa inquestionável em economia seriam as identidades contábeis.
Além disso, não podemos esquecer que o quadro
político nacional é muito delicado. Não cabe alimentar lutas internas no
campo progressista capazes de nos desviar do essencial, que é combater o
bolsonarismo e o ideário econômico dito neoliberal, mas na realidade
paleoliberal, a ele associado.
Há um fator na conjuntura brasileira que exacerba
a controvérsia teórica entre heterodoxos: a aproximação de uma possível
eleição de Lula. E a questão central passa a ser: como deve ser a
política econômica e, em especial, a política fiscal, de gastos e
tributação, desse possível futuro governo?
O que direi na sequência é controvertido. Ofereço essas reflexões como modesta contribuição a um debate intrincado, que vai continuar por algum tempo.
A heterodoxia extremada
Vou me dedicar ao grupo mais interessante – o dos
heterodoxos extremados. O que eles dizem, com algumas poucas
qualificações, é que não há limite efetivo para o gasto público quando o
Estado emite uma moeda soberana e não tem dívida expressiva denominada
em moeda estrangeira. Nesse caso, todas (ou quase todas) as dívidas
acumuladas pelo setor público são pagas em uma moeda que o Estado emite e
controla. Por isso, a ideia de que a dívida possa se tornar impagável
ou insustentável é essencialmente uma lenda ortodoxa. Não há que se
preocupar com o financiamento do gasto público e sim, primordialmente,
com a natureza do gasto. O argumento não vale, destaca-se, para
economias dolarizadas ou com um governo fortemente endividado em moeda
externa.
Talvez o parágrafo anterior, uma apertada
síntese, como dizem os advogados, não faça justiça ao argumento. Peço
que me corrijam, se for o caso, e prossigo.
Feita a ressalva de que eu possa estar fazendo
alguma caricatura, diria que o argumento extremado, embora instigante,
não me parece inteiramente correto. Veja bem, leitor, não porque seja
extremado. Brasileiro tem (ou tinha) mania de se apresentar como
moderado, equilibrado etc. e tem, regra geral, preconceito contra
extremismos. Mas isso é bobagem. Se a verdade está no extremo, vamos a
ele! O problema é que, nesse caso, não está.
A Teoria Monetária Moderna tem dado importante
contribuição para desbancar, nos EUA e depois em outras partes, as
simplificações da ortodoxia econômica, que pode ser tão poderosa quanto
ignorante. As décadas passaram, mas devo dizer que continuo me
identificando, temperamentalmente, com os iconoclastas. E vou mais
longe: acho francamente ridícula a corrida entre alguns economistas
progressistas para se mostrarem “responsáveis” e “sérios”, endossando,
no todo ou em parte, os preconceitos econômicos mais rasos do mercado e
da turma da bufunfa.
Relevância dos déficits e da dívida do setor público
Mesmo assim, leitor, não vejo como dar razão completa à heterodoxia extremada. Seria uma beleza se não houvesse restrição fiscal e se bastasse nos livrarmos de um ideário superado e pernicioso. Infelizmente, não é bem assim. Os déficits e a dívida do setor público não são irrelevantes, ou de pouca relevância, mesmo em economias com moeda própria e governos não-endividados em moeda estrangeira.
Vejamos por quê. A razão menos controvertida,
presente já em Abba Lerner, um dos principais antepassados teóricos da
Teoria Monetária Moderna, é a restrição de capacidade produtiva. Uma
expansão do déficit fiscal, que reflita uma política de ampliação do
gasto ou de diminuição da carga tributária, pode esbarrar em limitações
de oferta agregada quando é alto o grau pré-existente de utilização da
capacidade existente. E, note-se – a restrição de capacidade pode ser
relevante mesmo que o grau médio de ociosidade seja elevado. Uma
dispersão em torno dessa média pode fazer com que gargalos e pressões
setoriais de demanda sobre preços e salários surjam bem antes da
economia se aproximar do pleno emprego da mão de obra, das instalações
produtivas e dos demais fatores de produção.
Pode-se indagar em contra-argumento: mas isso
vale mesmo que a expansão do gasto governamental ou a diminuição da
receita tributária resultem em aumento da capacidade produtiva da
economia, via maior investimento público ou estímulos ao investimento
privado? Mesmo assim. A oferta responde mais lentamente do que a demanda
agregada. Esgotada a capacidade pré-existente, ou já com a aproximação
desse limite, instala-se um quadro de excesso de demanda, com
consequências em termos de inflação mais alta e desequilíbrios no
balanço de pagamentos em transações correntes.
O desequilíbrio de balanço de pagamentos nos
conduz a uma segunda razão para não aceitar a heterodoxia extremada.
Quando o Estado não é emissor de moeda de liquidez internacional, a
economia fica submetida, potencialmente, a uma restrição externa. O
aspecto central aqui não é nem a conta corrente do balanço de
pagamentos, mas a movimentação de capitais. Se a política fiscal
expansiva provocar a percepção nos detentores do capital de que a dívida
pública cresce de maneira insustentável, tende a haver pressão sobre a
taxa de câmbio e/ou as reservas internacionais, com impactos adversos na
inflação, nas taxas de juro e em outros aspectos da economia. Note-se
que, na ausência de controles efetivos de capital, as reações relevantes
se estendem também aos detentores domésticos de capital. Note-se,
também, que a ausência de dívida pública em moeda estrangeira não
elimina o problema. Basta que sejam elevados, como costuma ocorrer, os
passivos externos líquidos do país ou os ativos domésticos líquidos
relativamente ao estoque de reservas internacionais no Banco Central.
Mas fica ainda assim a pergunta, na qual insistem
os heterodoxos extremados: faz sentido falar em “sustentabilidade” da
dívida? Ou isso não passa de um preconceito ortodoxo, a ser superado
pelo abandono de ideias ultrapassados? Haveria, portanto, uma petição de
princípio no parágrafo anterior? Duas respostas aqui. Uma, mais fraca, é
que os detentores do capital acreditam nessas “ideias ultrapassadas” e
podem reagir de acordo com elas. Essa resposta é mais fraca porque é
possível admitir que, ao longo do tempo, o choque com a realidade
dissiparia os preconceitos.
Mais fundamental é reconhecer que, sim, a dívida
pública pode se revelar “insustentável”, ainda que não com a rapidez e a
previsibilidade imaginada pela ortodoxia. Isso porque a dívida pode
entrar numa dinâmica de bola de neve e alcançar uma proporção proibitiva
do PIB e da riqueza nacional.
Como? O crescimento da dívida corresponde ao
déficit (descontado o aumento da base monetária). O déficit, por sua
vez, depende da despesa de juros, que reflete o estoque pré-existente de
dívida e a taxa de juro média incidente sobre a dívida. A dívida gera
déficit que gera dívida em valores sempre maiores – a menos que o setor
público seja capaz de compensar essa tendência com superávits primários
elevados. O que interessa, entretanto, não é o valor absoluto da dívida,
mas a sua relação com o PIB, a receita tributária e o estoque de
riqueza nacional. Por conveniência, o costume é comparar a dívida com o
PIB, que aparece como proxy da riqueza e da capacidade de pagamento do
setor público.
Com um pouco de aritmética, pode-se demonstrar
que as variáveis-chave na determinação da trajetória da razão dívida/PIB
ao longo do tempo são, de um lado, o diferencial entre a taxa de juro
sobre a dívida e a taxa de crescimento do PIB e, de outro, o resultado
primário. A variação do quociente dívida/PIB é função direta desse
diferencial e função inversa do resultado primário.
O argumento dos heterodoxos extremados é que
basta assegurar uma taxa de juro inferior à taxa de crescimento
econômico para estabilizar a razão dívida/PIB sem que o superávit
primário necessário para alcançar tal objetivo seja muito elevado.
Ademais, lembram eles, o crescimento econômico induzido pela política
fiscal expansiva e pela política de juros modestos não só aumenta o
denominador da razão, como facilita a geração de superávits nas contas
primárias ao elevar a arrecadação e diminuir as despesas de caráter
cíclico (seguro-desemprego e outras).
Tudo isso é verdade, mas só até certo ponto. As
acima mencionadas restrições de capacidade e de balanço de pagamentos
podem tornar inviável a combinação de políticas fiscais e monetárias
expansionistas. Mas se a taxa de juro passa então a superar a taxa de
crescimento econômico, fica difícil impedir fica impedir o aumento da
razão dívida/PIB. Esse aumento não tem como continuar indefinidamente,
pois não pode exceder o estoque de riqueza nacional. Muito antes de
bater nesse teto, o crescimento da dívida levará a um aumento dos
prêmios de risco embutidos na taxa de juro dos títulos públicos,
realimentando o crescimento da dívida via componente financeiro do
gasto.
O governo acabará confrontado, cedo ou tarde, com
a tarefa sempre politicamente difícil de cortar gastos ou aumentar
impostos – difícil em si mesma e prejudicial, além disso, para a demanda
agregada e o PIB, o que joga a economia num círculo vicioso e
realimenta, também por essa via, o crescimento da dívida.
Heterodoxia, pero no mucho
A heterodoxia extremada tem muitos méritos,
inclusive alguns que não cheguei a abordar aqui. Ela é superior, mesmo
na versão talvez caricatural que aqui critiquei, ao fiscalismo tosco de
muitos economistas ortodoxos. Mas ao favorecer a percepção de que não
há, ou há poucos, limites para o gasto público, ela pode contribuir para
desastres de política econômica.
Como dizia o presidente Ernesto Geisel, um
governo será composto, por toda a eternidade, de um ministério em que
todos os ministros querem gastar – todos menos um, a quem cabe
economizar: o ministro da Fazenda ou da Economia. Se esse último quiser
ser gastador também, aí o governo corre risco.
_______
Uma versão resumida deste artigo foi publicada na revista “Carta Capital” em 1 de abril de 2022.
O autor é titular da cátedra Celso Furtado do
Colégio de Altos Estudos da UFRJ. Foi vice-presidente do Novo Banco de
Desenvolvimento, estabelecido pelos BRICS em Xangai, de 2015 a 2017, e
diretor executivo no FMI pelo Brasil e mais dez países em Washington, de
2007 a 2015. Lançou no final de 2019, pela editora LeYa, o livro O
Brasil não cabe no quintal de ninguém: bastidores da vida de um
economista brasileiro no FMI e nos BRICS e outros textos sobre
nacionalismo e nosso complexo de vira-lata. A segunda edição, atualizada e ampliada, começou a circular em março de 2021.
E-mail: paulonbjr@hotmail.com
Twitter: @paulonbjr
Canal YouTube: youtube.nogueirabatista.com.br
Portal: www.nogueirabatista.com.br
Nenhum comentário:
Postar um comentário